1.
Ausencia de Prioridades en los Planes de
Desarrollo Regional
Uno
de los errores u omisiones fundamentales en el planeamiento y decisión sobre
las políticas cuyo objetivo es resolver problemas fundamentales de desarrollo,
como en el caso de la Región Loreto, es la falta de prioridades y de objetivos
claros y medibles que, además, deben ser consistentes con el diagnóstico de la
realidad y con lo que se debe lograr en el corto, mediano y largo plazo.
Al
respecto, una rápida revisión de los Planes desarrollados por el saliente
Gobierno Regional de Loreto (en adelante GORE), en especial los Planes de
Desarrollo “Institucional 2011-2014” “Regional Concertado 2008-2021” muestran
precisamente esa carencia. En ningún caso, se plantea, sea para el período
2011-2014 o 2008-2021 prioridades y objetivos que en el corto y mediano
conduzcan a lograr lo que se proponen al cabo de 4 o 13 años de Gobierno
Regional.
¿Cuáles
son las consecuencias de esta omisión? Que a falta de prioridades, un problema
fundamental y urgente como el de la desnutrición infantil, por ejemplo, es
tratado como cualquier otro asunto ligado a los problemas de salud o pobreza sin
que en ello haya un tratamiento diferenciado y preferencial que ayude a
resolver y eliminar esta situación, cuya gravedad afecta el derecho a la vida
de los niños en su más temprana edad.
¿Cuál
es la consecuencia? Que en lugar de eliminar el problema de la desnutrición
infantil, año a año o, lo que es peor, de un período gubernamental a otro, los
únicos logros que se proponen y exhiben es la reducción de algunos puntos
porcentuales en las estadísticas que tocan este problema.
Es
así que, luego de ocho años del Gobierno Regional que, entre los años 2007 y
2014 que presidió el Sr. Iván Vásquez Valera, este problema no ha sido resuelto
y hoy se mantiene como parte de las estrategias con miras al año 2021[1]. ¿Es que un tema tan agudo como el de la
desnutrición infantil no es tan urgente como para plantear su solución dentro
del corto o mediano plazo y producir cambios fundamentales en los derechos a la
vida y a la salud de este segmento de la población Loretana?
Sin
duda, la desnutrición infantil, en medio del tema de salud y de la pobreza
existente en Loreto, es uno de los problemas más urgentes a resolver. Si, como
lo indica la experiencia de reforma en varios países de Latinoamérica, se
tomara la decisión política de atender prioritariamente aquello que resulta más
urgente[2], dentro de las demandas
insatisfechas de la población, podríamos avanzar exitosamente en los cambios
que requiere la Región para resolver sus más agudos problemas.
Por
esta razón y por lo que enseguida paso a demostrar, los impactos negativos de
un presupuesto sin prioridades, el cambio de gobierno regional que se inicia en
Enero próximo debe significar, a la vez, un cambio en las forma como se ha
gobernado y atendido los problemas fundamentales de la población y esto debiera
empezar por establecer prioridades que en el corto y mediano plazo avancen en
la solución de los problemas que resultan de mayor urgencia.
De
este modo, no solo se resuelven los problemas de corrupción que se han denunciado
públicamente, sino la forma en que se ha desnaturalizado y corrompido
políticamente los fines del Gobierno Regional.
2.
Los problemas fundamentales de Loreto y
la Ejecución Presupuestal
Para
demostrar la necesidad de establecer prioridades en las políticas de orden
presupuestal he tomado como referencia la ejecución presupuestal realizada hasta
noviembre del presente año por el saliente Gobierno Regional[3], analizando el uso o
dirección que han tenido los gastos corrientes y de capital frente a los
problemas fundamentales y de mayor urgencia para el desarrollo de Loreto.
Para
ese efecto he considerado que los problemas más graves de Loreto pueden
sintetizarse en lo siguiente:
a)
Los
déficits existentes en las necesidades vitales de la población como ocurre en educación,
salud y saneamiento y la provisión de ingresos a través de un trabajo
productivo y saludable.
b)
Las
brechas sociales, en especial las relacionadas con los retos del milenio, esto
es, las diferencias entre el medio urbano y rural y entre hombres y mujeres.
c)
El
impacto negativo que el cambio climático tiene sobre el medio natural, el ciclo
del agua (creciente y vaciante) y en especial sobre la población que vive de la
agricultura, la pesca y actividades conexas.
d) Los problemas de integración de la Región que tienen su expresión más grave en el tratamiento de la multiculturalidad o de las comunidades nativas o pueblos indígenas.
Todo
esto significa que la prioridad en términos presupuestales, debiera estar en
primer lugar en la satisfacción de necesidades básicas como Educación, Salud y
saneamiento, incluido el servicio de luz eléctrica y la promoción de la
agricultura y actividades conexas.
En
segundo lugar, que la población con mayores urgencias, la del medio rural,
entre ellos, las comunidades nativas, las mujeres y los niños/niñas debieran
ser el foco principal de atención, sin que ello implique olvidar u obviar a la
población más pobre del medio urbano.
En
tercer lugar, que la inversión en capital físico, infraestructura, y capital humano, teniendo en cuenta el
cambio climático, deben considerar especialmente las obras que permitan la
regulación de la vaciante y la creciente de los ríos y, asimismo, las medidas
que permitan la adaptación de la población más vulnerable a estos cambios, los
pueblos nativos y rurales.
3.
La orientación y prioridades del Gasto
Corriente a Noviembre de 2014
Ahora
veamos cuál ha sido la ejecución del Presupuesto Regional del año 2014, hasta
noviembre, respecto de estas prioridades y la centralidad que deben tener para
avanzar, desde el corto plazo, en la solución de los problemas de mayor
urgencia en la Región.
a. El
gasto en personal
Revisado
el Gasto Corriente asignado para el 2014 a la Región Loreto, S/.1, 095,108, 652,
he constatado que hasta noviembre del año en curso se ha ejecutado el 85% del
mismo. De este porcentaje, el mayor gasto corresponde a la Planilla del
Personal Activo, la misma que ha consumido el 60.35% de esta parte del
Presupuesto.
Habría
que ver si esta inversión, tan importante en personal, viene dando lugar a
resultados fundamentales en la atención de los problemas más urgentes y graves
de la Región. No hay indicios de que esto sea así, más bien las denuncias
existentes sobre la forma en que el personal de la Región admitía descuentos a
favor de la reelección del Presidente Regional en la pasada competencia
electoral, indica que el mayor gasto en esta Partida no se correlaciona con la
eficacia que debiera demostrar el Gobierno para resolver algunos de los
problemas que impiden el desarrollo de la Región. Primera distorsión del manejo
presupuestal que afectaría la atención prioritaria que debe darse a las
demandas más urgentes de la población alrededor de la pobreza, la multiculturalidad
y los impactos del cambio climático.
b. La
adquisición de bienes y servicios
Si
pasamos a observar las partidas de Adquisición de Bienes y Servicios que siguen
en importancia a la de Personal y cuya finalidad es servir al funcionamiento de
los diversos programas, sub programas o proyectos que permitan desarrollar y
mejorar los servicios públicos, lo que he constatado es que no existe la
centralidad debida, esto es, la concentración del mayor gasto en las
prioridades que implican el desarrollo regional. Veamos el Cuadro siguiente:
Cuadro N° 1
Funciones[4]
del GORE que ocupan los 10 primeros lugares en la Compra de Bienes y
Adquisición de Servicios
Funciones
|
Compra de bienes
|
Adq. de servicios
|
||
Prioridad
|
Monto Gastado
|
Prioridad
|
Monto Gastado
|
|
Salud
|
1
|
30,989,952
|
1
|
69,367,768
|
Planeamiento,
Gestión y Reserva de contingencia
|
2
|
12,966,762
|
2
|
64,460,074
|
Protección
Social
|
3
|
8,082,572
|
4
|
8,082,572
|
Educación
|
4
|
5,558,177
|
3
|
21,735,218
|
Transporte
|
5
|
1,672,001
|
5
|
4,365,568
|
Cultura
y Deporte.
|
6
|
1,015,630
|
||
Turismo
|
7
|
882,000
|
||
Vivienda
y Desarrollo Urbano.
|
8
|
764,162
|
9
|
2,270,500
|
Comercio
|
7
|
2,538,483
|
||
Agropecuario
|
9
|
758,816
|
6
|
2,880,063
|
Trabajo
|
10
|
569,212
|
||
Ambiente
|
497,499
|
8
|
2,275,267
|
|
Pesca
|
301,409
|
10
|
1,721,086
|
|
Como
se puede apreciar, en el caso de Compra de Bienes, la mayor centralidad del
gasto, se da en Salud, Planeamiento, Protección Social y Educación. No objeto
que salud y educación sean parte de esta centralidad, pero sí tendría que
llamar la atención dos cuestiones:
a) la ausencia de las funciones saneamiento,
energía y agropecuaria cuya mejora es fundamental para que las acciones de
salud, por el peso que tienen las condiciones sociales en la prevalencia de
enfermedades tan graves como la desnutrición y las infecciones respiratorias
agudas en los niños, logren la efectividad deseada y,
b) la menor importancia que se le concede a la
función “ambiente”, no obstante que Loreto, siendo una de las regiones más
importantes del país por tener la mayor parte del territorio amazónico es, a su
vez, junto con la región andina, la más vulnerable al cambio climático y, desde
buen tiempo atrás, registra uno de los más graves casos de contaminación
ambiental y atentado contra los derechos de los pueblos o comunidades nativas,
esto es, la situación que la explotación petrolera ha producido en las cuencas
de los ríos Tigre, Corrientes, Pastaza y Marañón.
Pasando
a las columnas de “Adquisición de Servicios” se repite, con otras cifras, la misma centralidad en el uso del dinero
público de la Región y aquí conviene preguntarse ¿por qué la función de
Planeamiento y Gestión, relacionada con el planeamiento y dirección de las
políticas regionales y su ejecución y control presupuestal, tiene tanto o más
presupuesto que la mayor parte de funciones,20 en total, y sobre todo de aquellas
que, estando fuera de esa centralidad (saneamiento, energía, agropecuaria,
ambiente etc.), son fundamentales para el desarrollo de la Región?
No
hay ni habrá una respuesta lógica o consistente a esta pregunta conociendo los
problemas fundamentales de Loreto y sin un progreso significativo en los últimos
8 años de Gobierno Regional. Segunda
distorsión del gasto público que muestra sus efectos negativos frente a las
prioridades de Loreto.
Es
más, analizando en mayor detalle el gasto que se hace en la Adquisición de
Servicios, encuentro que el mayor egreso realizado en este aspecto, conforme al
siguiente Cuadro, es a favor de las
funciones de Planeamiento y Gestión y de Protección Social en lo que
corresponde a la contratación de personal bajo las modalidades C.A.S y de
Servicios Profesionales y Técnicos, por encima de los requerimientos de profesionales
e investigadores que se requieren para resolver los problemas de cobertura y
calidad de los servicios de salud y educación que, sobre todo, se dan en el
sector rural o en los pueblos alejados de la ciudad de Iquitos[5].
Cuadro N°2
Funciones que
centralizan el mayor gasto por tipo de
Adquisición de Servicios
Funciones
|
Adquisición de servicios (S/.)
|
||||
Priori-dad
|
Monto
Gastado
|
Serv. Prof. y Técnicos.
|
Cont.
Adm. de Serv.
|
Viajes
|
|
Salud
|
1
|
69,367,768
|
12,323,959
|
38,208,646
|
11,923,452
|
Planeamiento y Gestión
|
2
|
64,460,074
|
12,699,098
|
41,413,266
|
4,391,820
|
Educación
|
3
|
21,735,218
|
5,800,697
|
6,530,705
|
6,095,338
|
Protección Social
|
4
|
8,082,572
|
6,095,338
|
0
|
435,426
|
Transporte
|
5
|
4,365,568
|
1,529,020
|
2,112,305
|
365,953
|
¿Cómo
justificar, además, este mayor gasto en contratación de personal para labores
de dirección, planeamiento, evaluación y control presupuestal, cuando la
agricultura, la preservación de la riqueza natural de Loreto, la explotación
racional de la agricultura y del bosque, principal fuente de vida de los
pueblos nativos, requiere una importante inversión en personal calificado en
ciencia y tecnología aplicada al desarrollo y que, en la situación de Loreto,
pasa por privilegiar en este aspecto las funciones agropecuaria, pesca,
energía, industria, etc., todo teniendo como base la educación dentro de un
sistema de innovación tecnológica?.
Desde
luego, no hay justificación alguna para esta centralidad en el gasto corriente,
centralidad en la contratación de personal que no va con las necesidades
básicas que se revelan en funciones relacionadas directamente con las
necesidades y derechos fundamentales de la población.
Agrava
lo sostenido, el hecho que en la misma dirección la función de Protección
Social que, según las normas presupuestales, debe servir al “amparo, asistencia y promoción de
oportunidades”, haya sido privilegiada para el “contrato de servicios
profesionales y técnicos, sin que se dé cuenta “producto” de esta inversión o del “proyecto” al
cual se ha servido para identificar los resultados de este especial gasto
respecto de alguna grave inequidad social existente.
3.
Los Gastos de Capital.
Dentro
de los gastos de capital, la centralidad encontrada en la Adquisición de Bienes
y Servicios tiene algunas variaciones que muestran otros aspectos de la forma
en que se eluden las prioridades de la Región en el desarrollo de la
infraestructura que debe servir para mejorar sus condiciones de desarrollo.
En
primer lugar, tal como es de observar en el Cuadro siguiente la centralidad en
las cinco funciones que tienen el mayor gasto mantiene a Educación y
Planeamiento y Gestión, luego aparece Saneamiento y Vivienda y Desarrollo
Urbano y; Salud ocupa un lugar más modesto, el puesto N° 7 por debajo de Energía.
Cuadro N°3
Ejecución Presupuestal en
Gastos de Capital a Noviembre de 2014
por Función, Prioridad y
Adquisición de Activos.
Función
|
N° de Ord.
|
Adquisición de Activos no Financieros
|
|||
Monto Gastado
|
Const. De Edif. y Est.
|
Vehículos y
Maquinarias
|
Activos no financieros
|
||
Educación
|
1
|
35,812,113
|
33,050,584
|
1,865,647
|
885,403
|
Saneamiento
|
2
|
33,313,409
|
30,303,553
|
65,042
|
2,944,814
|
Transporte
|
3
|
31,017,067
|
25,650,978
|
57,195
|
5,308,894
|
Vivienda y Des. Urbano.
|
4
|
22,541,644
|
21,460,625
|
14,800
|
1,066,219
|
Planeamiento y Gestión
|
5
|
20,745,682
|
0
|
18,831,264
|
1,723,288
|
Energía
|
6
|
17,739,547
|
14,226,582
|
5,570
|
3,507,394
|
Salud
|
7
|
16,928,241
|
8,784,561
|
2,253,974
|
5,856,386
|
Orden Público
|
8
|
8,994,304
|
6,782,422
|
2,199,724
|
12,158
|
Turismo
|
9
|
6,268,873
|
0
|
14,697
|
0
|
Cultura y Deporte.
|
10
|
5,918,101
|
5,430,290
|
59,447
|
428,364
|
¿Cómo
interpretar estos cambios? ¿Son positivos? Contestando a esto diré que esto no
es más que otra manifestación de una centralidad que no atiende los problemas fundamentales
de la Región y que por tanto no varía en lo esencial los efectos negativos de la
ausencia de prioridades para el corto y mediano plazo en los Planes Estratégicos
de Loreto.
Así,
en el caso de Saneamiento, esto revela dos cuestiones que atentan contra el
buen desarrollo de la Región atendiendo al manejo presupuestal objeto de este análisis:
a) Marca la preferencia por las
“megaobras” [6] antes que por obras de
menor dimensión que son las que más se requieren por la forma dispersa y la
baja densidad de los pueblos que ocupan la región y porque es allí donde se
encuentran las mayores necesidades de infraestructura básica. Esto ha traído
como consecuencia que todo el gasto en Saneamiento
se vaya en una sola obra, el “Mejoramiento y Ampliación del Sistema de Agua
Potable y Alcantarillado e Instalación de Aguas Residuales de Iquitos” dejando
sin presupuesto a Proyectos como los de Caballococha, Contamana, Requena y
Soplín[7].
En estas circunstancias, la necesidad de
acortar las brechas sociales que separan lo urbano y lo rural, sea como parte de
las metas del milenio o de un plan de desarrollo inspirado en principios de equidad,
no tiene prioridad alguna.
b) La centralidad alrededor del medio
urbano se confirma con la introducción en los gastos de capital, de la función
Vivienda y Desarrollo Urbano. Se ha preferido hacer un gasto en veredas,
mejoramiento de calles, etc. antes que tratar de cubrir alguna infraestructura
básica, como la de saneamiento, en los pueblos más vulnerables y discriminados
en el desarrollo del país y la región: las comunidades nativas.
En
lo que se refiere a Transporte, la otra novedad en la centralidad del gasto,
cabe indicar que la mayor incidencia en mejora de la infraestructura vial y
portuaria, subestimando la necesidad de un mejor aprovechamiento de la vía
fluvial que es la que mayormente se usa para transporte de pasajeros, comercio,
etc., no ha tomado en cuenta , además, que una de las formas modernas de
integración o de articulación de una población dispersa en un gran territorio,
como es el caso de la Amazonía, lo más efectivo e inmediato es utilizar los
adelantos tecnológicos que en materia de comunicaciones han revolucionado el
mundo actual rompiendo las barreras de la distancia, las diferencias culturales
y las diversas formas de interacción social dentro y más allá de lo local.
¿
Cuál es la razón para que, frente a los problemas de integración que tienen
como mayor obstáculo la situación geográfica de Loreto y la forma dispersa en
que se ocupa su territorio el territorio, no se priorice la función de
comunicaciones? No es ignorancia, por supuesto, sencilla y llanamente los
planes de desarrollo que debieran ejecutarse a través del presupuesto no han
establecido las prioridades que requiere el desarrollo regional dejando que
estas sean definidas según el mejor criterio de quien gobierna en la Región.
¿Cuál
es el resultado de esta situación? Seguimos teniendo problemas en el
transporte, pero es un servicio que funciona para la mayor parte de la
población y el comercio; lo que no tenemos, en pleno siglo XXI, es un servicio
de comunicaciones compatible con los adelantos tecnológicos que llegue a todos
los pueblos de la región de modo que
podamos avanzar por este medio hacia la unidad dentro de la diversidad cultural
aprovechando todas las ventajas que ofrece esta revolución tecnológica en la
educación, la salud, la agricultura, etc.
Por
último, debo remarcar dos cuestiones que terminan por revelar el efecto
negativo de no haber establecido objetiva y equitativamente las prioridades a
favor del bienestar social y del desarrollo de la región:
a)
No
obstante que salud y energía son fundamentales para hacer realidad el derecho
al desarrollo sostenible, la mayor inversión en capital no se va hacia hacia
estas funciones sino, a la de Planeamiento y Gestión cuya mayor gasto se
concentra en la adquisición de vehículos, maquinaria y otros. ¿Adónde va esta
inversión? Según la información del Ministerio de Economía y Finanzas, tanto la
compra de vehículos (S/. 9, 108,389) como la de maquinaria, equipos y
mobiliario (S/. 9,388, 455) no tienen proyecto o “producto” alguno. Lo
restante, S/. 6,043 está si asignado a un proyecto de Desarrollo de Capacidades
para el Ordenamiento Territorial en el Departamento de Loreto.
b) Llama la atención que no aparezca en estas inversiones lo que debe corresponder a la mitigación y adaptación al cambio climático, fenómeno que no está ausente del diagnóstico efectuado por el Gobierno Regional para el período 2011-2014 y que obliga a una mayor atención al sector agrícola. Como se puede apreciar el sector o la función agrícola esta al final de estas inversiones para el desarrollo.
Concluyendo,
lo que nos muestra este examen de la gestión presupuestal en la Región es que,
si bien es cierto están en proceso de investigación las denuncias que podrían
sumar al Gobierno Regional de Loreto a otros donde se han producido graves y
grandes casos de corrupción en el sentido penal; no hay duda en cambio, de que
las decisiones que han permitido que el presupuesto regional se maneje al
margen de prioridades relacionadas con las necesidades y derechos de los
ciudadanos, han corrompido desde las máximas instancias del poder regional el
buen uso de los recursos públicos.
Por
eso, siendo materia obligada del siguiente gobierno establecer mejores
condiciones para la lucha contra la corrupción, no debe olvidar o pasar por
alto que ésta, al encontrase ligada al modo en que se maneja el gasto público, tiene la ineludible tarea de ordenar la
ejecución presupuestal de modo que este fundamental instrumento de política
sirva, dentro de criterios de equidad, para que entre la diversidad de
intereses, primen los valores fundamentales que nuestra Constitución reconoce y
protege: los derechos humanos.
[1] V. GORE. 2011. Plan Estratégico Institucional 2011-2014.
Iquitos. Págs. 122-124. Consulta: 08/12/2014. http://www.regionloreto.gob.pe/siimba/www/recursos/simlt/documento/694.pdf y 2008. Plan de Desarrollo Regional Concertado 2008-2021 (Actualizado).
Iquitos. Págs. 64-66. Consulta: 08/12/14.
http://elecciones.mesadeconcertacion.org.pe/static/download/17_PDRC_GR_Loreto_2008_2021.pdf
[2] V. SILVA, ANTONIA. 1996. Implementing
policy innovations in Latin America : politics, economics and techniques. Washington, D.C. BID. Trabajo en que la
autora analiza las variables que contribuyen al éxito de políticas innovadoras
o de reforma en América Latina, incluido el Perú.
[3] MEF. Seguimiento de la Ejecución Presupuestal (Consulta Amigable).
Consulta: 5-8 de diciembre de 2014.
http://apps5.mineco.gob.pe/transparencia/mensual/
[4] El Presupuesto Público a nivel
nacional prevé 25 funciones del Estado, las mismas que acuerdo a la realidad de
cada nivel de Gobierno deberán ser consideradas dentro de las asignaciones
presupuestales consiguientes.
[5] V. GORE (2011) Óp.cit. Págs. 26-35
[6] V. El inicio de la Página Web del
Gobierno Regional.
[7] En este caso tiende a repetirse
una vieja historia, la preferencia por las grandes irrigaciones en la Costa en
el siglo pasado, tomando aguas de la vertiente occidental de los andes,
significó convertir grandes territorios áridos en tierras cultivables de alto
rendimiento, mientas la agricultura andina, requerida de pequeñas inversiones
que no se hacían, devino en una pobreza mayor con los graves problemas que le
conocemos hoy.
